【國際關係進階：列國誌🇲🇲】緬甸中資密松水壩拉倒的背後

自從緬甸變天，中緬關係複雜多變，一方面就皎漂經濟特區、中緬能源運輸管等開展合作；另一方面，中資大力投資的密松水電站，依然未能復建。這個大型項目，雖然在「一帶一路」出現前已經存在，但它的拉倒，依然對「一帶一路」的未來頗有啟示。究竟這是甚麼一回事？

年前我曾帶領香港中文大學的EMBA學生考察緬甸，就相關見聞可略作分析分享。

密松水壩的構想出現在1990年代，當時的緬甸軍政府希望發展水力發電，到了2001年付諸實行，邀請「中國國家電力投資集團公司」（中電投）和本地企業「亞洲世界公司」一起開發。一旦項目建成，將成為世上第十五大水電站，價值達36億美元（當時計算）。中電投在2006年和緬甸政府簽署合作備忘錄，2007年開始項目設計，2009年正式動工。然而，早在2001年，密松居民就反對計劃，隨著項目動工，全國民間的反對聲浪越來越高。最終在2011年，時任總統的登盛宣佈密松水壩「無限期」停工。

表面上，停工的原因是「尊重民意」。中電投在考察過程中，一如其他國企在第三世界的基建，只重視與政府溝通，忽視當地民意。密松大壩位處伊洛瓦底江上游，那是緬甸人眼中的「母親河」，不少人認為在這樣神聖的地方，讓中資企業大舉修建水壩、破壞生態環境，乃絕對不可接受。

加上緬甸政府對徵地補償、居民重新安置等，都是由上而下「命令式部署」，民怨極大，中國就成為發洩對象。一時間，不少煽情故事在緬甸廣泛流傳，民眾因為工程離鄉別井、神明備受觸怒等廣獲報導，加上緬甸剛開放報禁，這類新聞一時間主導了主流輿論，更令中國的國家形象一落千丈。

不過看深一層，緬甸政府對工程握有絕對主導權，而願意服從民意，更可能是對條款反悔的藉口。根據中電投與緬甸政府的合作協議，水電站落成後，高達90%的實際發電都會賣回中國，緬甸則以土地出售收益、電力出口稅、五十年後完整的水電站所有權等，作為整個項目的回報，何方獲利較多，不難評估。中方的解釋是「考慮到緬甸對電力的實際購買力有限」（就算賣給緬甸，當地也買不起），但緬北本來就電力匱乏，當地人自然覺得這是極不公平的交易。

近年緬甸經濟騰飛，最缺乏的正是電力一類基建，有了水壩而得物無所用、只便宜中國，自然不是今天水漲船高的緬甸政府願意接受。何況自從緬甸改革開放，各國投資紛紛進駐，美資、日資尤為寵兒，都比中國更重視企業社會責任。相較下，中國十多年前給予的價碼，自然太過「取巧」，而又不顧及社群建設一類附加條件，政府希望重新立約，倒是情理之中。登盛軍政府不過作醜人，留待昂山政府和中國討價還價，互相唱紅臉白臉罷了。

緬甸改革開放的「NGO綠色政治」

緬甸密松水壩工程被拉倒，雖然背後明顯有官方算盤，但在前線，完全是NGO負責扮演匯集、放大民意的重要角色。這包括了兩種機構：第一類是大家能夠想像的環保、保育團體等，它們學習了西方NGO的議題設定技術，教導受影響民眾如何捍衛自己權益。另一類背景則更複雜，和少數民族、分離主義關係千絲萬縷，典型例子是「克欽獨立組織」（KIO）。

名以上，KIO是緬甸境內的「民間組織」，但事實上，對密松所在的克欽邦有實際控制權。早年克欽主張獨立，自治武裝與緬甸政府發生軍事衝突，後來雙方雖然停火，但克欽的半獨立狀態一直維持至今，當地經濟活動和管治都自成一體。從 KIO 的立場來看，密松大壩要求大批邦民轉移，衝擊了當地社會經濟環境，如果日後緬甸中央政府借大壩施工、維護之名，進一步干預密松、乃至克欽邦內部事務，KIO 的生存空間就會被打壓，克欽與緬甸政府的微妙勢力平衡，也會被打破。因此，KIO 在克欽和緬甸國內大舉動員，反對大壩項目。雖然箇中的分離主義傾向不為中央政府所喜，但把項目拉倒，雙方也能各取所需。

面對緬甸社會強烈反彈，中方也曾嘗試補救。2010年，中建投邀請了中緬兩地環境監測機構如中國「長江勘測設計院」、緬甸「生物與多樣性保護協會」等的專家，共同進行環境評估。這份環評報告在2011年發表，內容一如所料，指密松大壩工程對當地生態環境的影響「利多於弊」。有見及此，不少緬甸本地和海外環保 NGO也迅速組織另一批專家，對這份環評「反調查」，指責它刻意弱化了大壩對當地生態的危害，事實應該是「弊多於利」。事已至此，大壩對生態環境的真實影響程度究竟為何，已難以輕易量化，因為正反雙方的矛盾，已不可調和。

昂山素姬在她的政府成立後訪華，北京希望她對密松大壩「給出一個答覆」。對此昂山只是拖延，說會責令「專門委員會」重新審視項目、再作決定云云。相關「委員會」倒是成立了，但遲遲未有交出決定性結論，只是接連向政府提交「階段性報告」。中方必也意識到大壩難以強推，如何止損、重新上路，才是未來的挑戰。

一種可能是，中建投要求緬甸政府履行項目違約的責任，支付賠償金。但即使是這一協商結果要獲得緬甸國內社會的民意支持，也不容易，尤其是相關賠償金額是在近十年前議定，近年人民幣幣值攀升、緬甸貨幣大幅度貶值（三年內貶值60%），賠償的匯率問題，已經極難解決。

另一可能是訴諸國際法庭，我們訪問緬甸時，中方外交部人員說「任何選項」都不會排除，但那會嚴重影響雙邊關係，料想北京不會輕易為之。還有一個可能，就是中方將大壩擱置，轉而尋求緬甸在其它更可行、更具戰略價值的項目對中國開綠燈，如皎漂經濟特區、緬甸－雲南油氣管道項目等。畢竟在今天，後者才是「一帶一路」大戰略的關鍵。

不過，如果這案例發生在美國身上，主流做法卻是通過籠絡緬甸NGO、影響輿論，箇中奧妙甚多，這正是近日上映講述華府專業遊說團的電影《槍狂帝國》（Miss Sloane）的情節。中國在這方面要與國際接軌，恐怕尚待磨練。

小詞典：克欽獨立組織（Kachin Independence Organization，KIO）

緬甸北部克欽邦的實際自治機構，以克欽獨立為政治訴求，有自己的武裝力量「克欽獨立軍」 。在1960年代，克欽獨立組織與緬甸政府軍展連番作戰，直至1994年，雙方達成停火協議。目前KIO在克欽邦有自己的警察、移民監管和教育機構，控制著克欽邦與中國的邊境線，形同實質獨立。

小詞典：伊洛瓦底江 (Irrawaddy)

緬甸第一大河，全長2,288公里，上游東西支分別起源於西藏、緬甸克欽邦，貫穿緬甸全境，經仰光流出孟加拉灣。緬甸不同民族都有關於伊江的傳說，令河流有了神話色彩，加上涉及複雜的土地所有權和少數民族政治，令密松水壩項目爭議極大。

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